從七大關鍵點看藥品上市許可持有人制度

備受業(yè)內關注與期待的《藥品上市許可持有人制度試點方案》（以下簡稱試點方案）于日前經(jīng)國務院同意發(fā)布，這是繼國務院《關于改革藥品醫(yī)療器械審評審批制度的意見》（國發(fā)〔2015〕44號），以及全國人大常務委員會《關于授權國務院在部分地方開展藥品上市許可持有人制度試點和有關問題的決定》發(fā)布后，有關上市許可持有人制度真正落地的標志性文件，試點方案充分體現(xiàn)了藥品注冊管理制度向上市許可持有人制度轉變的核心理念，即鼓勵新藥創(chuàng)制，促進產(chǎn)業(yè)升級，優(yōu)化資源配置，落實主體責任。該方案關鍵點如下：

第一，改變藥品批準文號與生產(chǎn)企業(yè)捆綁的模式。

以往，我國實行藥品批準文號與生產(chǎn)企業(yè)捆綁模式，藥品研發(fā)機構無法獲得藥品批準文號，藥品上市前后全生命周期安全性有效性保證責任主體不明。試點方案中，上市許可持有人范圍包括了藥品研發(fā)機構和科研人員，藥品研發(fā)機構或者科研人員沒有藥品生產(chǎn)資質，也可以申報藥物臨床試驗申請和藥品上市申請，取得藥品上市許可和藥品批準文號；但在提交藥品上市申請時，應提交受托生產(chǎn)企業(yè)信息及藥品質量安全責任承諾書，擔保協(xié)議或保險合同等能夠證明具備申請持有人能力的相關資料。

第二，上市許可持有人資質依申請獲得。

試點方案中明確了申請人和持有人條件，對藥品研發(fā)機構和科研人員提出了限制條件，主要包括區(qū)域限制和責任承擔能力限制。對于藥品研發(fā)機構設立和科研人員工作地點均應在10個試點省（市）行政區(qū)域內，藥品研發(fā)機構應具備依法獨立承擔責任能力，科研人員應具備中國國籍。申請中應提交相應的資質證明文件和藥品質量安全責任承擔能力相關文件，包括責任承諾書、擔保協(xié)議和保險合同等。

第三，允許跨試點區(qū)域委托生產(chǎn)。

允許申請持有人與生產(chǎn)企業(yè)不是同一主體，有利于申請持有人承擔全生命周期的藥品安全性有效性保證責任義務，有利于資源優(yōu)化配置。試點方案中明確允許申請持有人在10個試點區(qū)域內優(yōu)化生產(chǎn)資源配置，允許持有人委托受托生產(chǎn)企業(yè)生產(chǎn)藥品，體現(xiàn)了上市許可制度的優(yōu)勢，即由持有人根據(jù)市場需求決定資源的配置方式，給予持有人高度的自主權。

第四，簡化技術轉讓與受托生產(chǎn)企業(yè)審批。

試點方案允許臨床試驗申請或上市許可申請批準前后變更持有人和生產(chǎn)企業(yè)，并規(guī)定了變更申請程序。方案規(guī)定變更持有人以補充申請方式辦理，相當于原來的技術轉讓審批，意味著藥品安全性有效性保證責任和義務的轉移。而變更生產(chǎn)企業(yè)補充申請則屬于生產(chǎn)場地變更范圍，相當于原來的委托生產(chǎn)審批，應根據(jù)已有規(guī)定實行相應的基于風險的審批管理。持有人和生產(chǎn)企業(yè)變更由原來的獨立行政許可，轉變?yōu)樯鲜性S可的補充申請，是簡化行政許可的重要體現(xiàn)。

第五，試點范圍涉及面廣，涵蓋了化學藥品、中藥和生物制品。

與試點方案征求意見稿相比，藥品品種試點范圍擴大，既考慮了新舊注冊分類，也考慮了新藥和仿制藥（具體見試點方案）。上市許可持有人制度對于各類藥品無本質差異，主要優(yōu)勢在于明確責任主體，減少資源重復建設，鼓勵創(chuàng)新。對于新藥研發(fā)來說，持有人不再受自身生產(chǎn)資質的限制，可以盡快的通過委托生產(chǎn)方式將藥品產(chǎn)業(yè)化，但需要承擔因此帶來的專利等技術秘密泄露的風險。對于仿制藥，持有人不必再去提交重復藥品上市申請獲得批準文號，這將有利于培育一些質量體系完善、社會信譽好、專注于委托生產(chǎn)的藥品生產(chǎn)企業(yè)。可以預見的是，在試點工作期間，試點區(qū)域內的藥品重復申請數(shù)量將有所減少。

第六，申請人、持有人與藥品生產(chǎn)企業(yè)責任明晰。

申請人、持有人是藥品上市許可的責任主體，承擔藥品全生命周期的安全性有效性保證義務，包括注冊、生產(chǎn)、流通、監(jiān)測和評價、質量追溯、信息公開等，某些義務可以與生產(chǎn)企業(yè)進行約定，但最終責任應該由申請持有人承擔。試點方案強化申請人和持有人的主體責任，建立藥品質量安全責任追究的利益鏈條，申請人在選擇研發(fā)、生產(chǎn)、銷售等合作伙伴時將更加慎重，以避免日后出現(xiàn)藥品質量安全法律責任糾紛。可以預期，試點方案將有助于企業(yè)和個人行為規(guī)范和誠信體系的建立。

第七，藥品上市后監(jiān)督管理措施有力。

試點涉及跨區(qū)域監(jiān)管問題，即持有人與生產(chǎn)企業(yè)所在地不在一個試點區(qū)域，方案中采取兩者所在地省級藥品監(jiān)督管理部門聯(lián)合延伸監(jiān)管模式。在監(jiān)管措施上，引入約談、告誡信、限期整改、修訂說明書、限制使用、召回、撤銷批準證明文件，暫停研制、生產(chǎn)、銷售、使用等風險控制措施，并對持有人和生產(chǎn)企業(yè)追責，同時追究相關責任人責任。多種風險控制措施聯(lián)合使用，由單位追責擴展至個人追責，是建立藥品上市許可責任體系的有效機制。

總之，試點方案借鑒和吸納了國際先進經(jīng)驗，強化申請人與持有人責任主體地位，體現(xiàn)質量源于設計的藥品質量全生命周期控制理念，必將激發(fā)藥物創(chuàng)新積極性，優(yōu)化資源配置，重塑并促進我國藥品產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

作者簡介：

楊悅，女，博士，教授，博士生導師。是我國第一位藥事管理方向藥學博士學位獲得者。主要從事藥事法規(guī)與藥品政策研究研究。國家食品藥品監(jiān)督管理總局《藥品管理法》修訂專家組成員，參與國家食品藥品監(jiān)督管理總局《藥品管理法》修訂研究工作，近年來的主持的課題主要涉及藥品管理法修訂、藥品上市許可持有人制度、藥物臨床試驗管理制度、藥品風險管理、突發(fā)事件應急管理等領域。目前為國家食品藥品監(jiān)督管理局高級研修學院專家；國家藥品抽驗評審專家；商務部中國醫(yī)藥保健品進出口商會專家，遼寧省食安辦食品安全風險管理專業(yè)委會主任委員。