生態環境是一個整體，一個區域青山綠水會給相鄰區域帶來生態利益，如清新的空氣、清澈的流水和優質的農產品等。然而，一個區域生態環境保護、修復與重建等需要大量資金投入，為了保護生態環境，當地也可能會喪失許多發展機會、付出機會成本。為此，國家發展改革委近日正式發布了《生態綜合補償試點方案》（以下簡稱《試點方案》），決定開展生態綜合補償試點，進一步健全生態保護補償機制；并將在安徽、福建、江西、云南和青海等10個省區選擇50個試點縣，開展生態綜合補償工作。

資金缺口較大 地域重疊或空缺問題突出

生態補償是指以保護和可持續利用生態系統服務為目的，根據生態系統服務價值、生態保護成本、發展機會成本，以政府和市場等經濟手段為主要方式，調節相關者利益關系的制度安排。按照“誰受益、誰補償，誰保護、誰獲補償”的原則，達到生態共建、環境共保、資源共享、優勢互補、經濟共贏的目標。

我國生態補償試點工作最早可以追溯到1999年，最早開展的是森林生態效益補償，后來又擴展到草原生態補償，然后擴展到流域生態補償。在經過20多年的發展，目前我國已在草原、森林、流域、濕地、海洋、耕地、荒漠等7個領域開展生態補償工作，生態補償的資金量也在不斷增大。據初步統計，目前，我國每年各類生態補償資金總量約為1800億元。

中國生態補償政策研究中心執行主任、中國農業大學人文與發展學院教授靳樂山說，從領域上看，生態補償已經覆蓋我國主要的生態系統。參與生態補償的地域范圍還在不斷擴大，我國每個省都在開展生態補償工作。

盡管生態補償已經受到各方的高度重視，但依然面臨許多問題。靳樂山說，雖然資金量逐年提高，但我國生態環境保護任務繁重，生態補償資金距離需求還相差較遠。“協調各領域、各部門生態補償工作，也成為越來越突出的問題。幾乎每個涉及生態環境保護工作的部門都結合部門政策開展生態補償，各部門都在執行自己的政策，落實到縣級層面，就會出現生態補償地域的重疊和空缺。”

靳樂山舉例說，當前我國生態補償重點地區是西部地區，林地和草原的生態補償已實現全覆蓋。但另外一些具有重要生態功能的地區，如西部的很多冰川是河流的發源地，冰川地區及其周邊的草甸草原生態特別脆弱，但生態補償的七大領域并未包含冰川地區，各部門的生態補償政策均未涉及。

于是，《試點方案》規定，工作目標是“到 2022年，生態綜合補償試點工作取得階段性進展，資金使用效益有效提升，生態保護地區造血能力得到增強，生態保護者的主動參與度明顯提升，與地方經濟發展水平相適應的生態保護補償機制基本建立。”

加強制度設計 建立市場化、多元化補償機制

近年來，我國生態補償資金渠道不斷拓寬，資金規模有所增加，但仍存在資金來源單一、使用不夠精準、激勵作用不強等突出問題。以往資金的“輸血式”補償，可能會導致地方缺乏發展的主動性和積極性，出現養懶人等現象。于是，《試點方案》提出，多渠道籌集資金加大對試點工作的支持。鼓勵地方從實際出發，因地制宜、自主創新、積極探索，破除現有的體制機制障礙，加快形成靈活多樣、操作性強、切實有效的補償方式。加強制度設計，完善配套政策，優化生態補償資金的使用，實現由“輸血式”補償向“造血式”補償轉變。

靳樂山說，目前，生態補償主要為資金補償，要嘗試使用多種補償方式，如政策補償、項目補償、智力補償等，以取得更好的效果。以南水北調中線生態補償為例，庫區為護送清水北上做出了犧牲，目前主要采用以對口協作為主導的補償機制。比如北京與庫區互派干部掛職、交流，相互學習。此外，北京的對口區縣要將每年的財政收入按一定比例用到對口支援上，如幫助當地引進清潔、綠色、高科技的項目等。

江蘇無錫作為GDP破萬億的發達地區，整體經濟社會發展水平較高，但仍在一定程度上存在區域發展不平衡的問題，全市155個經濟薄弱村絕大部分位于生態保護區內。根據無錫市實施的《生態補償條例》，明確市政府建立市級生態補償資金統籌制度，向經濟薄弱的重點生態區域傾斜生態補償資金，并鼓勵受益地區與生態保護地區之間建立橫向生態補償制度；鼓勵通過自愿協商，采取資金補償、對口協作、產業轉移、共建園區、技術和智力支持、實物補償等多元化方式開展生態補償活動。

生態環境部環境規劃院生態環境補償研究中心主任劉桂環研究員說，還應促進建立市場化、多元化的生態補償機制，破解資金難題，并在資金補償的基礎上，加強產業、人才、文化、旅游等方面的合作。

記者在實地采訪中了解到，日前青海、浙江、江西、江蘇等地都在試點利用生態補償在內的多方資金，在良好生態環境的基礎上，結合當地文化、歷史、民族等特色，開發“生態+文化”的旅游項目，以實現生態產業化、產業生態化。這樣一來，不但增強了地方可持續發展能力，而且讓當地產生對良好生態的產業依賴，極大調動了地方保護良好生態環境的積極性。

打破行政區劃限制 建立流域上下游生態補償制度

目前，我國省、市內的生態補償工作開展較為順利，但跨行政區的生態補償在損失核算、補償金額確定等方面還存在分歧。劉桂環說，我國跨行政區域的江河眾多，30%的國土面積分布在跨行政區的大江大河流域，將省內流域生態補償機制擴大至跨省層面十分必要。

《試點方案》提出，推進建立流域上下游生態補償制度。推進流域上下游橫向生態保護補償，完善重點流域跨省斷面監測網絡和績效考核機制，對納入橫向生態保護補償試點的流域開展績效評價。

新安江流域作為我國首個以國家層面推動建立的跨省界水環境補償試點，涉及上游的安徽省、下游的浙江省，對我國跨界流域生態補償具有重要的示范和引導作用。其補償是通過中央引導、地方為主、重在協商的機制，對省與省之間的補償目標、補償標準、補償實施以及補償考核等進行協商。

劉桂環說，新安江流域生態補償的第一輪試點是中央財政為主力，第二輪試點是中央財政逐步“退坡”，即先多后少，進一步引導地方建立機制，逐步過渡為以地方資金為主。可以預期的是，試點將走向“中央財政徹底退出，完善1對1補償關系”，健全和完善跨省流域上下游橫向生態補償機制。

目前，以新安江試點為范本的流域上下游橫向補償機制試點工作已陸續在汀江—韓江流域、九洲江流域、東江流域、引灤入津、赤水河流域以及密云水庫上游潮白河流域相繼推開，共涉及6個流域、10個省份。(記者 李 禾)